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Demokratie und konzeptionelles Denken

SCHRIFTEN DES SCHWEIZERISCHEN INSTITUTS
FÜR AUSLANDFORSCHUNG
BAND 1

Begründet von
Dr. Dr. h.c. Martin Meyer

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www.siaf.ch

Kaspar Villiger

Demokratie
und konzeptionelles
Denken

Politik im Spannungsfeld von ökonomischen Zwängen,
Emotionen und Zufällen

NZZ Libro

Inhalt

Zum Geleit

1. Einleitung

2. Das Triebkräfte-Polygon

3. Wirtschaftspolitische Leitplanken für Wohlstand

4. Bemerkungen zur Demokratie

5. Von der Konzeption zum Gesetz

6. Staatsschulden und Schuldenbremse

7. Die grosse Föderalismusreform NFA

8. Was, wenn alles anders kommt?

Anmerkungen

Take-aways

Leitplanken zur Schaffung wohlstandsbegünstigender Institutionen

Der Autor

Zum Geleit

Seit je definiert sich das Schweizerische Institut für Auslandforschung als Kompass für das Weltverstehen. 1943 in schwieriger Zeit in Zürich gegründet, avancierte es bald zum Kompetenzzentrum für Fragen des Verhältnisses der Schweiz zum Ausland. Insbesondere politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Themen und Analysen wurden behandelt. Vorträge, Tagungen und – damals auch noch – wissenschaftliche Gutachten bildeten die Schwerpunkte der Arbeit. Aufgabe und Ziel des Instituts war es, einer interessierten Öffentlichkeit zu vermitteln, was «draussen in der Welt» geschah und nach Einordnung rief.

Daran hat sich bis heute wenig geändert. Mit hochkarätigen Vorträgen will das Institut, das seit seiner Gründung mit der Universität Zürich assoziiert ist, unsere Gegenwart vor dem Hintergrund sowohl der Aktualitäten wie auch der nachhaltigeren Entwicklungen beleuchten und erforschen. Die Zyklen der Referate entsprechen dem Frühjahrs- und dem Herbstsemester an der Universität Zürich. Hinzu kommen Sonderveranstaltungen, die den Gesprächs- und Diskussionsrahmen weiter öffnen.

Eine rege Publikationstätigkeit begleitet die Programme. Das Jahrbuch des SIAF publiziert die meisten Vorträge des Jahres in fasslicher Form und bietet damit einen Rück- und Überblick auf die diversen Aktivitäten. Im Jahr 2013 und aus Anlass des 70-jährigen Bestehens des Instituts erschien der umfangreiche Band Die Welt verstehen, der 30 wichtige Referate aus der Vergangenheit des Instituts bis in unsere Zeit hinein gesondert wieder zugänglich macht.

Die vorliegende Publikation ist ein neues Format. Zusätzlich zum Jahrbuch wird von nun an eine Schriftenreihe präsentiert, die jeweils jährlich einen Essay zum Zeitgeschehen anbietet. Damit will das Institut über den Rhythmus seiner Veranstaltungen hinaus zusätzlich verdichtend intellektuelle Nachhaltigkeit schaffen. Die Essays oder Aufsätze wenden sich an ein allgemein interessiertes Publikum und bringen zentrale Themen und Probleme einer Welt im Umbruch zur Sprache.

Wenige Politiker und Unternehmer waren und sind nicht nur in ihrem unmittelbaren Wirken, sondern auch als Kommentatoren und Vordenker so stark beachtet wie Kaspar Villiger. Der ehemalige Bundesrat in verschiedenen Ämtern und spätere Präsident einer Grossbank unter herausfordernden Bedingungen ist dazu prädestiniert, unsere neue Reihe zu eröffnen. Sein Interesse kreist um Fragen, die uns alle beschäftigen müssen. Wie ist es um die Freiheit im Zeitalter neuer Formen des Politisierens bestellt? Welchen Stellenwert muss die Demokratie im Rahmen ihrer rechtsstaatlichen Verfasstheit beanspruchen? Welche Bedingungen müssen erfüllt sein, damit ein Land und seine Gesellschaft im globalen Wettbewerb bestehen können? Wie definiert sich heute und künftig die Rolle des Einzelnen? Welche Zukunft und Gestaltungskraft haben die Werte des Liberalismus?

Mit solchen Leitmotiven befasst sich Kaspar Villiger seit Jahrzehnten – in Aufsätzen, in Vorträgen, in Reden, in Gesprächen und in Büchern. Der vorliegende Essay denkt diese Tätigkeiten weiter. Wir freuen uns sehr, ihn als Ouvertüre zur neuen Schriftenreihe des Instituts für Auslandforschung im 73. Jahr seiner Tätigkeit präsentieren zu können.

Dr. Martin Meyer, Präsident des Vorstands
Schweizerisches Institut für Auslandforschung

1.
Einleitung

Wer die heutige Welt durch den Filter der Medien betrachtet, muss zum Schluss gelangen, dass so ziemlich alles schiefläuft. Bei kaum einer der grossen aktuellen Krisen sind nachhaltige Lösungen in Sicht. Trotz aller Bändigungsversuche morden die Schergen des Islamischen Staats wahllos weiter und zerstören wertvolles kulturelles Erbe. Im Ukrainekonflikt klaffen halbwegs vernünftige Aussagen und üble Taten auseinander wie eh und je. Die Flüchtlingsströme aus gescheiterten afrikanischen, asiatischen und nahöstlichen Staaten schwellen beängstigend an, ohne dass jemand ein taugliches Rezept dagegen hätte. Es ist, als ob zahllose lokale Diktatoren und Warlords die Überdehnung der Ordnungsmacht USA und die Schwäche der Europäischen Union (EU) lustvoll nutzten, um relativ ungestört ihre trüben Süppchen zu kochen, sei es in Afghanistan, Nigeria, Syrien, Simbabwe oder im Sudan, um nur eine Handvoll zu erwähnen. Die EU, eigentlich ein historisch gesehen beispiellos erfolgreiches Projekt, hüpft von Krisengipfel zu Krisengipfel und verheddert sich immer tiefer in Schulden und mit ökonomischen Fehlanreizen gespickten Feuerwehrübungen. Unterdessen erwärmt sich der Planet fröhlich weiter. Bewährte Demokratien kämpfen mit enormen Problemen, und als ob das alles nicht genügte, machen ihnen populistische Bewegungen mit simplen, aber leider untauglichen Rezepten das Leben zusätzlich schwer. Die Demokratie als politisches Ideal verliert rapide an Glanz. Hunger, Arbeitslosigkeit, Krankheiten, Armut und störende soziale Unterschiede erscheinen als allgegenwärtig. Es ist, als ob einem grossen Teil der politischen Führungselite jegliche Vernunft abhanden gekommen wäre. Die freudvolle Erwartung nach dem Zusammenbruch des realen Sozialismus 1989, Demokratie und Marktwirtschaft hätten sich endgültig durchgesetzt und würden nun eine bessere Welt schaffen, hat sich nicht erfüllt.

Wir wissen heute, dass die Menschen an schlechten Nachrichten interessierter sind als an guten und die schlechten erst noch stärker gewichten – eine entwicklungsbiologisch erklärbare angeborene Reaktion! –, und wir wissen, dass die Medien das wissen und nach dem Grundsatz «Good news are no news» auch ihrerseits die schlechten Nachrichten übergewichten und häufig erst noch überzeichnen. Die Frage stellt sich deshalb, ob unser Bild der Welt nicht zu negativ sei. Die Antwort auf diese Frage ist deshalb relevant, weil die Menschen ihr Handeln nicht nach den faktischen Zuständen ausrichten, sondern nach ihrer Wahrnehmung dieser Zustände. Auch wenn die Fülle der ungelösten Probleme auf der Welt tatsächlich enorm und beängstigend ist und die euphorischen Erwartungen nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion bei Weitem nicht erfüllt wurden, gibt es nicht nur Negatives zu vermerken. Die globale Wohlstandszunahme in den letzten 60 Jahren ist historisch ohne Vergleich. Trotz Bevölkerungsexplosion sind Hunderte Millionen Menschen der Armut und dem Hunger entronnen. Das Erreichen der Millenniumsziele der UNO bezüglich Hunger und Armut ist in Griffnähe.1 Für einen grossen Teil der Menschheit hat sich die Lebensqualität markant verbessert. In vielen Schwellenländern wächst ein Mittelstand heran, der sich einiges leisten kann. Steven Pinker diagnostiziert eine Abnahme der Gewalt in der menschlichen Gesellschaft im Laufe der Geschichte.2 Europa, jahrelang Schauplatz blutiger Konflikte, hat eine stabile Friedensunion geschaffen. Millionen Menschen bereisen den Planeten ständig gefahrlos. Die Lebenserwartung der meisten Menschen steigt von Jahr zu Jahr. Noch nie in der Geschichte haben so viele gut ausgebildete Menschen geforscht und neue, innovative Lösungen gesucht. Daron Acemoglu und Mitautoren zeigen in einer neuen Arbeit, dass Demokratien trotz aller Probleme längerfristig ein höheres Wachstum erarbeiten als autoritär geführte Staaten, ein Befund, der angesichts des Aufstiegs gelenkter und autoritärer Demokratien nicht mehr als offensichtlich erschien.3 Es ist deshalb falsch, ob der Problemfülle in lähmenden Pessimismus zu verfallen. Es gibt handfeste Fortschritte zu verzeichnen, und ständige weitere Fortschritte sind möglich, wenn man denn die richtigen Massnahmen trifft.

Dass viele Länder, darunter die Schweiz, Reichtum und hohe Lebensqualität erarbeiten, belegt, dass ein Kollektiv von Menschen mittels harter Arbeit und geeigneter Organisationsformen Wohlstand und Wohlfahrt zu erzeugen vermag. Man kann es auch umgekehrt ausdrücken: Ein Land, das es auf keinen grünen Zweig bringt, muss etwas falsch machen. Das führt zur Frage, welche Kombination von kulturellen und institutionellen Faktoren es einem Kollektiv gewöhnlicher Menschen mit allen ihren Stärken und Schwächen ermöglicht, ein wohlhabendes und stabiles Gemeinwesen zu formen. Daraus ergibt sich automatisch eine zweite Frage: Was muss geschehen, damit dieser Zustand über Jahrzehnte erhalten werden kann? Die Geschichte zeigt ja, dass die Entwicklung von Staaten nicht nur in eine Richtung, nämlich Richtung wachsenden Wohlstandes geht, sondern dass Staaten auf- und absteigen. Weil jede Frage neue Fragen hervorbringt, entstehen weitere Anschlussfragen: Welche Rolle spielt der Zufall bei der Entwicklung eines Staates? Wie können in einer Demokratie angesichts des komplexen und oft chaotischen Umfelds einer vernetzten Welt und ob der Anfälligkeit der Menschen für irrationales Handeln die langfristig richtigen Entscheide gefällt werden? Welche Rolle spielen wissenschaftliche Erkenntnisse, welche Rolle spielen die Politiker, die Medien und die Wirtschaftsführer? Wie viele Freiheitsgrade besitzt ein Nationalstaat überhaupt noch? Stimmt es, dass – wie Jakob Tanner4 unlängst behauptete – shareholder-value-orientierte Grossfirmen den politischen Raum der Nationalstaaten zunehmend kolonisieren?

Bei alledem ist die Frage der Durchsetzung wichtiger und oft schmerzhafter Reformen in einer Demokratie von besonderem Interesse. Diese Durchsetzung ist ein überaus schwieriges und kompliziertes Unterfangen. Während im Unternehmen die Umsetzung eines Entscheids verfügt werden kann, muss eine Regierung sich zunächst auf ein Vorgehen einigen, nachher in einem aus kontroversen Kräften zusammengesetzten Parlament eine Mehrheit suchen, wobei immer wieder die Zustimmung einzelner parlamentarischer Gruppen von Geschenken auf anderen Gebieten abhängig gemacht wird, und in einer direkten Demokratie muss am Schluss eine Mehrheit im Stimmvolk gefunden werden. Dabei wird eine Regierung nicht nur darauf achten, ob der Lösungsvorschlag geeignet ist, ein bestimmtes Problem wirklich in den Griff zu bekommen, sondern auch darauf, welche Folgen für ihre Wiederwahl zu erwarten sind. Erschwerend kommt dazu, dass es im komplexen Umfeld einer vernetzten Welt keine einfachen Lösungen ohne unerwünschte Nebenwirkungen mehr gibt. Gleichzeitig werden von der politischen Konkurrenz alternative Lösungen angeboten, und weil diese Konkurrenz den Tatbeweis für die Tauglichkeit ihrer Vorschläge nicht erbringen muss, kann sie gefahrlos das Blaue vom Himmel herab versprechen. Wer in der Politik Verantwortung trägt, muss sich deshalb in einem Dschungel sich widersprechender Kräfte und Restriktionen einen Weg zum Ziel bahnen. Dabei gibt es kein Patentrezept, wie am besten vorzugehen wäre. In einer akuten Krisensituation wie beim Zusammenbruch der Swissair wird man anders vorgehen als bei der Bewältigung eines sich schleichend entwickelnden Missstandes wie im Falle steigender Staatsverschuldung oder erodierenden Föderalismus’. Wieder anders ist die Situation, wenn der Bundesrat vom Parlament oder gar vom Volk beauftragt wird, eine Massnahme umzusetzen, die er im Grunde für falsch oder überflüssig hält. Obwohl jedes politische Projekt sein eigenes Gesicht und seine eigenen Charakteristiken hat, gibt es durchaus gewisse Erkenntnisse, die zu bedenken sich lohnt.

Solchen und ähnlichen Fragen gehe ich in den folgenden Kapiteln aufgrund meiner unternehmerischen und politischen Erfahrungen nach. Ich beschreibe zunächst die vier wohl wichtigsten Triebkräfte des politischen Geschehens: die Menschen, die Institutionen, die Kultur und den Zufall. Diese interagierenden Triebkräfte bilden ein komplexes Kräftepolygon, dessen Resultante die Entwicklung eines Gemeinwesens antreibt, sei es Richtung Erfolg oder Misserfolg. Anschliessend entwickle ich einige Gedanken zu den Stärken und Schwächen von Demokratien, um am Schluss die Erkenntnisse an zwei politischen Grossprojekten zu veranschaulichen, an denen ich während meiner Bundesratszeit massgeblich mitarbeiten durfte.

Dabei werde ich nicht umhin kommen, deutliche Kritik an der mangelnden Reformfähigkeit vor allem europäischer Staaten zu üben. Ich versuche allerdings, das nicht einfach in der Pose jener Zeitgenossen zu tun, die alles besser wissen, aber nie Verantwortung für konkretes Handeln übernehmen müssen. Ich weiss aus eigener Erfahrung, wie enorm schwierig es ist, etwa die Unternehmenskultur eines Grosskonzerns zu verändern oder ein politisches Projekt ohne zu starke Verwässerungen im verwickelten demokratischen Prozess zum Erfolg zu führen. Ich habe auch grossen Respekt vor vielem, was beispielsweise in der Eurozone unter schwierigsten Umständen zur Bewältigung der Eurokrise und der Griechenlandkrise geleistet worden ist, sogar in Griechenland selbst. Politisches Handeln in Demokratien ist immer holprig, begleitet von Umwegen und Sackgassen. Aber der Respekt vor jenen, die zum Handeln unter schwierigsten Umständen verurteilt sind, kann mich nicht daran hindern, klar zu benennen, wo ich gravierende frühere Fehler vermute, die in die Krise führten, und wo ich ebenso gravierende Fehler bei der Bewältigung dieser Krise sehe. Meine eigenen Erfahrungen mit den Schwierigkeiten von Reformen, und dies erst noch als Verantwortlicher in einem politisch und wirtschaftlich privilegierten Land, lassen mich aber in aller Bescheidenheit nicht vergessen, wie viel einfacher Kritisieren als verantwortliches Handeln ist.

Auf der Basis der Analyse von einigen verhaltensökonomischen, institutionellen und kulturellen Faktoren formuliere ich Leitideen für wirtschaftspolitisches Handeln und konkrete Reformarbeit. Dabei bezeichne ich als Take-aways plakativ formulierte und für die Politik wichtige Erkenntnisse, die ich aus Überlegungen zur Natur des Menschen, zu den Institutionen, zur Kultur, zur Demokratie, zur Marktwirtschaft und zum Zufall herleite. Danach entwickle ich einfache und, so hoffe ich, auch für Laien verständliche Leitplanken, an denen eine Wirtschaftspolitik, die Wohlstand schaffen muss, gemessen werden kann. Schliesslich versuche ich, eine Art typischen Reformablauf zu skizzieren, der Hinweise auf ein mögliches konkretes Vorgehen bei komplexen Reformvorhaben vermitteln könnte.

Es wird sich zeigen, dass sich Leitplanken in der praktischen Politik auch gegenseitig ins Gehege kommen können. Die Einhaltung von Prinzipien in der Politik ist immer ein Optimierungs-, selten ein Maximierungsprozess. Solche Austarierung von Spannungsfeldern ist die wohl schwierigste Aufgabe der Politik.

2.
Das Triebkräfte-Polygon

Es gibt kein Beispiel einer Gesellschaft, die ohne staatliche Strukturen nachhaltigen und einigermassen breit verteilten Wohlstand schuf. Von Korruption und mafiösen Strukturen zersetzte gescheiterte Staaten mögen die Bildung oligarchischer Eliten mit grossem Reichtum ermöglichen. Aber es wird sich nie nachhaltige Prosperität für alle einstellen. Es braucht also Spielregeln, die teils unter Sanktionsdrohung durchgesetzt und teils freiwillig befolgt werden, damit die Menschen Wohlstand erarbeiten können und wollen. Auch eine Marktwirtschaft, die ohne hinreichende Freiräume nicht auskommt, bedarf langfristig berechenbarer und konsequent durchgesetzter Regeln, weil sie selbst die Bedingungen für ihr Gedeihen nicht zu schaffen vermag. Es sind die Institutionen, die dieses Regelwerk verkörpern.

Nun ist bekanntlich bei Weitem nicht jeder Staat erfolgreich. Es ist deshalb entscheidend, welche Anreize die staatlichen Institutionen den handelnden Menschen vermitteln. Weil aber auch die besten Gesetze sowie die am klügsten strukturierten Regierungssysteme und staatlichen Organisationseinheiten nur funktionieren, wenn sie von den Menschen als glaubwürdig akzeptiert sind und wenn Gesetze befolgt werden, und weil man in der realen Welt nie alles regulieren kann, sind auch kulturelle Faktoren von Bedeutung. Was man tut oder was man nicht tut, ist für das Funktionieren eines Staates von Belang.

Obwohl die globale Vernetzung von Wirtschaft und Politik zwischenstaatliche Zusammenarbeit und die Schaffung transnationaler Strukturen nötig macht, um komplexe globale Probleme anzugehen, bleibt der Nationalstaat die dominante Organisationsstruktur menschlicher Zusammenarbeit. Nur innerhalb definierter Grenzen können sich eine Identität und eine Kultur entwickeln. Weltregierungsträume werden sich so rasch nicht realisieren lassen.

Auch Zufälle wie Naturkatastrophen, feindliche Einflussnahmen von aussen, eingeschleppte Epidemien oder was auch immer können den Erfolg eines Staates beeinflussen. Damit sind vier wesentliche Triebkräfte erfasst, die über Erfolg oder Misserfolg eines Staates bestimmen: das Verhalten der Menschen, wie sie eben sind, die Institutionen mit ihren Anreizwirkungen, die gelebten, aber nicht kodifizierten Verhaltensmuster sowie der Zufall, der immer auch das Unerwartete und nicht Vorhersehbare erzeugt.

Der Mensch

Wenn man Wirtschaft und Politik verstehen will, muss man sich zunächst mit dem Verhalten der Menschen beschäftigen. Dabei scheint mir wichtig, dass man die Menschen so sieht und akzeptiert, wie sie eben sind: unvollkommen, voller Stärken und Schwächen, mit guten und bösen Eigenschaften und vor allem mit grossen individuellen Unterschieden. Ideologen haben immer wieder versucht, die Menschen nach ihrer Vorstellung zu formen und zu verändern, sei es durch Erziehung, Gehirnwäsche oder gar Gefängnis und Folter. Ob das sozialistische, faschistische oder religiöse Ideologien waren: Die Versuche ähnelten sich, ebenso die mit Händen zu greifende Erfolglosigkeit. Adenauer pflegte zu sagen, man müsse die Menschen nehmen, wie sie seien, man kriege keine besseren. Oder wie es vor Jahren ein Wirtschaftskapitän ausdrückte: erfolgreich führen heisse, mit durchschnittlichen Menschen Überdurchschnittliches zu leisten. Das gilt auch für erfolgreiche Politik!

Mir scheint, fünf Erscheinungsformen menschlichen Wirkens seien in unserem Zusammenhang von Belang: das egoistische Handeln, das altruistische Handeln, das vernünftige Handeln, das irrationale Handeln und der Einfluss des Handelns herausragender Persönlichkeiten. Ich will dazu einige Stichworte geben, obwohl jeder einzelne Punkt eine Abhandlung wert wäre.

Dass Menschen egoistisch handeln, entspricht der Lebenserfahrung. Mein Onkel pflegte zu sagen, es sei schon traurig auf dieser Welt: «Jeder denkt nur an sich, und nur ich denke an mich!» Wenn man wirtschaftliche Gesetzmässigkeiten analysieren will, muss man durch Vereinfachung Komplexität reduzieren und versuchen, den Einfluss wichtiger Variablen zu isolieren und zu quantifizieren. Weil das Verhalten von Menschen die wichtigste ökonomische Einflussgrösse überhaupt ist, haben Theoretiker versucht, dieses Verhalten durch die Rückführung auf einfache handlungsleitende Prinzipien berechenbar zu machen. So entstand der berühmte Homo oeconomicus, eine konstruierte Kunstfigur, welche die Fähigkeit zu uneingeschränkt rationalem Verhalten hat und konsequent nach Maximierung seines Nutzens oder seines Gewinns strebt. Adam Smith beschrieb anschaulich und plausibel, dass es der bestmöglichen Güterversorgung der Gesellschaft diene, wenn der Einzelne seine Interessen nach der bestmöglichen Befriedigung seiner eigenen Bedürfnisse verfolge.5 Viele Modelle, die auf dem Homo oeconomicus als rationalem Nutzenmaximierer beruhen, erklären denn auch viele wirtschaftliche Phänomene zutreffend.

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